乡村产业发展的 “3544” 理念!

时间：2022-01-12 15:15

        中国成立以来，中国乡村产业在制度变迁、政策调整、市场发育等多种因素的共同作用下不断演变升级，经历了从现代农业1.0版向现代农业4.0版的跨越发展。在一系列变化过程中，中国特色乡村产业的内涵外延不断丰富，激活了农业多功能性，融合了产业业态，拓展了发展路径。

        乡村产业发展3个关键点

        1. 土地

        现在，所有的乡村振兴投资项目都是基于土地的研究和土地的应用价值。就乡村集体土地来讲，目前，国家政策法规以及应用的方式方法都是全新的理念。

        （1）农村开发项目用地合法合规是基础。不少项目因为违反法规，造成产权不清晰、资产隶属关系不清晰，结果导致投资项目失败。

        （2）价值大小要分清。 首先，看集体建设用地分类：第一是村集体的经营性建设用地；第二是宅基地；第三是村集体服务业用地。 

        服务业用地：无商业价值，没有资产属性，没有投资价值（所以，经营性用地和宅基地成为目前使用的基本方向）。 

        农村集体建设用地：村集体的经营性建设用地是村集体为了发展产业而申请的经营性建设用地。有三类：第一类是过去的村集体企业、村办企业的公共用地；第二类是过去用作养殖场等能够经营的用地；第三类是重新申报的经营性建设用地，其申报渠道是经村集体申请，然后通过规划，再由县级人民政府批准后予以使用。 

       宅基地：按照国家多年的法规，宅基地只可以在村集体和村民之间进行买卖和流转、买卖和交易，资产的所有权、资产的权益方面受到限制。 

       （3）获取流程是关键。 从村集体建设用地的分类(宅基地、建设用地)和获取方式上看，企业或个人投资一定要通过村民个人、村民代表、村集体和县级人民政府这几个程序，实行协议/实行法律的关系，才能成为合法有效方式。

       近两年，国家在集体建设用地方面做了些试验，方式是只交易企业，不交易个人，迎合了国家政府针对城市企业和城市资本下乡，实行合作开发、联建联营的方式。企业参与可以实行股权合作、入股、租赁的方式。 作为市民或者城市企业、或者是合法工商注册企业经营时，对土地入股方式、土地租赁方式或个别地区实行企业化运作的集体土地交易方式，一定要采取和村民、村集体进行工商资本注册的企业化运作模式，这个才是合法有效的；对于个人的交易租赁要谨慎，有很多地方政府不认可。

       对于没有资产属性的村集体服务业用地，比如，村委会、办公，包括：医疗室、图书室，投资要谨慎。因为它不能应用于商业，虽然是集体建设用地，但是它没有资产属性，没有商业可利用空间和商业价值，可能投资进去，最后无任何回报。

       （4）产业用地是新兴。 除建设用地外，乡村振兴目前新的论调，更多的是产业用地，如一般农田、四荒地，需要注意的是四荒地可以用作商业开发，但是必须规划先行，申报土地。

        四荒土地和一般耕地能够实现乡村旅游发展模式，比如，花园、果园、度假房，用作环境非常好的休闲乐园也是可以的。但是，基本农田只能做农林产业的升级。乡村投资、旅游或健身项目一定是一般农地（一般耕地和四荒地）。绝对不可触碰基本农田，包括在基本农田上种植花草，目前的法规都不支持，现在有的省份，如山西省搞出简易增留的策略，就是相当于将基本农田减下来种植花草和果树，实现乡村旅游发展，但这必须经政府审批，不能乱用。

       2. 资金

       （1）责任要分清。

        乡村振兴的本质是党和国家的责任，而不是企业、开发商的责任，但是现在城市投资、房地产投资，资源类投资方向不多。很多企业蜂拥而至去投资乡村，只是起到支撑作用，或者对某一开发模式实行投资。 比如，过去的房地产业完全靠企业、商业开发。政府拿土地出让费，土地出让完成以后，招拍挂下来，开发商开发，然后销售，这种投资路径非常清晰；但针对集体土地来讲，很多地方边界模糊不清。

       （2）要利用国家政策。

        按照国务院文件，公共配套和公共服务等都属于政府责任，而企业的责任属于商业投资项目，一定要把政府的责任和政府的政策用好。现在，国家申报的，如田园综合体项目、美丽乡村项目等都是有国家补贴政策和资金的。目前，至少有将近20项国家政策能够对接上企业。

        如国家国防教育基地、体育旅游示范基地、森林康养示范基地、文化创意产业示范基地，农业部的乡村123产业融合发展示范基地，包括：农业部无公害绿色有机/农产品地理标志特色农产品示范基地、现代农业示范基地、科技农业示范基地、农民市民创业示范基地和田园综合体的三位一体基地。 还有美丽乡村、生态旅游示范项目、传统古村落保护与开发应用示范项目，包括：非物质文化遗产的传承人和传承基地，国家与科技行业科技成果应用转化示范基地等都是国家政策和行业扶持项目。国家和行业政策应用十分重要，都是向相关政府部门进行申请。

        所以，在投资开发过程中，根据规模大小要做好区分，把公共配套和公共服务实现分解，保证投资过程中能够真正把事情做起来。反观全国发展得好的乡村振兴发展项目，都是政府责任和企业商业发展责任并重。

        除此之外，国家最近对基础配套和公共服务方面的扶持政策、地方政府的财政资金也是乡村振兴发展的重要合作伙伴。各地市的政府官员、党政领导必须认真充分利用好财政资金。

        所以，无论是政府官员、企业投资，一定要在乡村发展的高度承担各自的责任。这些年，乡村旅游发展、美丽乡村发展使众多企业投资失利，都是因为没有分清政府和企业的应有责任，所以，“政府+企业+村集体”的经营模式，才是国家真正的规范和政策。

       3. 收益

        消费最核心的价值，从政府、农村集体、村民和企业来讲，有一个关键的字——“钱”，政府有财政税收，企业有商业回报，农民有奔小康的利益获取。收益模式才是关键，如何在有限的土地上、有限的宅基地上、产业用地亦或建设用地上创造出更多财富，实现收益分红，才是关键点。到底如何做才能实现现存的资产增值、增效能、更多创收呢?

       （1）资产型收益

 利用闲置的宅基地。按照国家、中央要求，实行长短租公寓，精品民宿长短租公寓的方式激活闲置资产、闲置宅基地。目前，国家已把政策放开，可以实现共享共建、实现联营。有些地方实行与企业交易，但不允许个人交易，这种情况下个人可以和企业交易，对将来宅基地通过使用权的模式确定了三权分立，所有权、承包权和使用权的分离，目前，已有法可依，一定要遵守法规。

       （2）基本农田经营收益

        利用一般农田和四荒地实行产业化升级和转型，实行产业化经营收益，实现村集体用地和企业的联合开发。需要注意，村集体进行建设的一般规模都不大，就是旅游发展比较好的地方只有几十亩土地，规模一般不会太大。大家一定要注意不要大规模开发，因为，这种项目本身就是为了享受和保护好环境。

       （3）针对特殊人群实行生活方式再造收益

        目前，国家在进行两种村落建设，一种是古村落保护和应用开发利用，历史进行生活方式和人民故事的传承，对村落的人文故事进行感悟；历史人文价值，如，建筑、宗族，其家族、环境、区位优势是核心。这是针对城市居民实行的怀旧；另一种虽然不是传统村落，但是，因为村的区位优势，包括生活环境依然健在的乡村生活方式不变。

       乡村产业发展5大模式

        我国不同地区立足当地资源禀赋和市场需求，拓展产业空间、创新产业形态，加快农村一二三产业融合发展步伐，探索催生了形式多样的乡村产业发展模式。

       1.强势农业型

       发挥资源禀赋优势，强化基础设施建设，突出先进装备应用，发挥组织化程度高、规模化特征突出、产业体系健全的优势，提升粮食综合生产能力和商品粮保障能力。作为我国农业先进生产力的代表，黑龙江农垦以垦区集团化、农场企业化为主线，推动资源资产整合、产业优化升级，建设现代农业大基地、大企业、大产业。2018年12月，黑龙江北大荒农垦集团总公司正式成立， 标志着黑龙江垦区从政企合一的管理体制整建制地转入集团化企业化经营管理体制。北大荒现有耕地4448万亩、林地1362万亩、草地507 万亩、水面388万亩，下辖9个分公司、108个农（牧）场有限公司， 978家国有及国有控股企业。农业科技贡献率达68.2%，科技成果转化率达82%，居世界领先水平。北大荒集团粮食生产连续9年稳定在400亿斤以上，实现“十六连丰”。

       2.功能拓展型

通过拓展产业功能边界，打破一二三产业之间的藩篱，实现产业融合、优势互补，以新的产业形态满足新的市场需求。四川省金堂县始终将延长产业链、促进三产融合作为发展特色乡村产业的命脉，对壮大第一产业、联动第二产业、开发第三产业予以政策上的大力支持，以实现三产之间相互促进的有利局面。金堂福兴镇园觉寺村引入浙江企业发展铁皮石斛产业，不仅开发出铁皮石斛有机鲜条、铁皮石斛花、铁皮枫斗等产品，还通过与种植基地周边农户合作（农户以房入股作为民宿）发展康养产业，形成了“一三互动，农旅结合”的模式。2018 年，金堂县入选全国农村一二三产业融合发展先导区。

       3.链条延长型

       通过深挖主导产业增值潜力，促进农业产业链前延后伸，把农资供应、农业生产、加工销售、服务等环节连接起来，形成产加销一体化的生产经营格局。云南省元阳县是世界文化遗产红河哈尼梯田文化景观的核心区，拥有17万亩梯田资源。通过推动规范梯田红米的种植标准，元阳县推动了红米生产的标准化。在生产规模化方面，主要以梯田红米种植户为主体，粮食局牵头成立梯田红米专业合作社，通过与县粮食购销有限公司合作，大力发展合作经济，再依托电商产业园深加工，共同形成“农户种红米——合作社收红米——粮食购销公司初加工—— 电商平台精深加工卖红米”的模式。通过企业拉动建立品牌平台， 依托县粮食购销有限公司将梯田红米作为电商销售商品进行打造，注册了“阿波红呢”和“元阳红梯田红米”两个商标，元阳梯田红米有机转化认证和元阳梯田红米有机转化产品认证两个有机认证类别，形成了哈尼梯田红米的产品品牌。在销售方面，充分利用成立的元阳县云上梯田电子商务有限公司和红河元阳梯田云科技股份有限公司，通过自建“元阳商城”电商销售平台，先后与中粮集团等电商平台公司合作，带动了更多小电商平台公司销售梯田红米，形成了电商大平台带动电商小平台销售梯田红米的产业发展新模式。新产业新业态发展，帮助农民脱贫解困，增加农民收入，繁荣了农村经济。

       4.区域发展型

       依托当地资源，培育发展优势主导产业， 带动乡村产业发展，促进本地农民就业增收。山西省将“一村一品”“一县一业”作为发展特色农业、夯实县域经济基础的切入点和总抓手，打造了万个“一村一品” 专业村、60个“一县一业”基地县。目前，专业村50%的农户从事主导产业以及相关经营活动，农民家庭经营收入的55%以上来自主导产业；基地县主导产业产值占农业总产值的40%以上，涌现出平遥牛肉、太行小米、吕梁红枣等一批区域品牌，在农产品品种多元化、经营方式多元化方面都形成了鲜明的山西特色。福建省古田县以银耳富民兴县，实现银耳产量占全国90% 以上，全县70%的劳动力、70%的农业总产值、70%的收入与银耳等食用菌产业相关。全国还有一些地区也探索通过建设产业园区、特色小镇、淘宝村等，带动乡村产业发展，取得了明显成效。

       5.集体带动型

       农村集体经济组织发挥“统”的优势，通过专业合作，股份合作等方式带领村民因地制宜发展现代农业和农村二三产业，壮大农村集体经济。青海省西宁市大通县朔北藏族乡边麻沟村村集体，利用良好的生态本底和自然风光，盘活村集体闲置林地和流转耕地，整合财政资金200万元和扶贫资金50万元，与“大众农业观光合作社”以股份合作社形式联合发展乡村旅游。2018年实现村集体收益21万元，其中，资金入股实现收益15万元，土地入股实现收益6万元，为全村558位集体成员每人分红200元。

       乡村产业发展面临4个问题

        各地在乡村产业发展中不断探索好的做法，也呈现出不错的效果，但现实中仍存在一些影响产业高质量发展的突出问题。 

       1.发展方式粗放

       乡村产业小、散、弱特征明显，发展质量不高。第一，农产品深加工不足，农产品加工转化率为67.5%，比发达国家低近18个百分点。同时，不少地区农产品加工企业设备大多陈旧落后，加工技术水平不高。第二， 产业链条完整度不高。一产延伸不长、二产拓展不足、三产开发不强、一二三产有机融合不够，乡村产业难以深度发展。 

       2.与现代生产要素结合不够

       乡村产业向现代产业转型步伐迟缓。第一，现代金融难获取。金融机构对贷款抵押物要求严格，但农业项目地上作物、设施往往不能作为抵押物，金融机构在响应政府金融支农政策上缺乏积极性，满足乡村产业发展需要的金融产品太少。第二，现代物流卡脖子。冷链配套设施不足问题非常突出，调研时各地对此反映强烈。这一问题不仅严重制约着生鲜农产品的远距离运输， 更增加了产品损耗，如福建省果蔬产地损耗率超过30%。此外，在现代基础设施、现代农业科技创新推广等方面也存在明显短板。

       3.对乡村产业的支持体系不健全

       既影响产业发展，也影响投资信心。第一，缺乏连贯长效的支持。主要表现为未形成对乡村产业的立法支持，存在政策不配套和“翻烧饼”矛盾。第二，政策性资金使用尚未达到预期效果。有些地区反映，当地可用于支持乡村产业的财政资金不仅总量少，而且受项目资金二级项目和约束性指标制约，无法实现统筹管理，极大影响了资金利用效率。

       4.要素缺失问题依然突出

       村产业聚集各类资源要素仍面临体制机制障碍。第一，用地难。地方政府在安排项目建设用地时，很难对农业产业发展项目用地予以支持，缺乏可操作性强的用地项目支持政策，造成有些上档次、上规模的乡村产业重大项目难以落地。第二，人才缺。新型农业经营主体尚处于初级发展阶段，规模小、组织化程度低、运作不规范，真正懂经营、善管理的高素质人才少，带动农民增收能力弱，可持续发展的后劲不足。

       促进乡村产业发展的4条政策思路

       乡村产业发展的本质是市场配置资源的结果，同时也离不开政府的支持引导。要充分发挥市场配置资源的决定性作用，畅通要素流通渠道，保障不同市场主体平等获取生产要素，推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，促进中国乡村产业健康发展。

       1.以重大战略为高度谋划产业发展

       在当前经济发展形势下，发展乡村产业意义重大。为此，要将乡村产业健康可持续发展的要求，置于城乡融合发展的国家战略和构建双循环的新发展格局下统筹安排，将发展乡村产业作为重大战略来抓。 

       提升各级党政部门对发展乡村产业的认识。产业兴旺是解决农村一切问题的前提，发展乡村产业已成为我国构建双循环新发展格局的重要组成部分。各级党委政府要充分认识发展乡村产业之于乡村振兴的核心作用，将其视为战略性产业，纳入中长期发展规划，作为长期战略来抓。要转变发展理念， 做好脱贫与富民的有机衔接。发展乡村产业不是另起炉灶，而是在已有工作基础、工作成效上的升级改造，丰富乡村产业的内涵外延，从之前的“产业兜底”向未来的“产业富民”转变，从短平快发展向可持续发展转变，培育管根本、管长远的产业。 

       因地制宜转变富民乡村产业发展方式。不同地区要根据经济社会发展阶段、工业化城镇化程度、劳动力转移情况等，在保护农民权益基础上，选择适合当地实际、能为老百姓带来实惠的产业发展方式，决不能搞一刀切，决不能搞行政命令。第一，注重业态升级。大力发展农产品精深加工，提高农产品上市品级；广泛采用数字技术，提升乡村产业智能化水平， 推动产业融合共享发展。第二，强化链式发展。有机整合农业产业链、农业供给链、农业价值链、农业利益链、农业生态链“五大链条”，打造有中国特色的乡村产业体系。 

       构建完善的乡村产业支持体系。乡村产业的重要性和现阶段发展的弱质性决定了对其予以多方支持的必要性。第一，探索立法修法可能性。在推进《乡村振兴促进法》普法工作的基础上，按照“产业发展”有关的法律规定，进一步开展乡村产业的法律制定，如制定“乡村产业发展促进法”。适时启动《乡镇企业法》修订，更好地服务于乡村产业的发展。第二，采取更加灵活的财政支持方式。坚持目标导向和责任导向，为各级政府发展乡村产业提供一定自主权，赋予统筹整合支农资金的权利，解决项目资金专项专用与实际需要的偏差问题。落实好土地出让收入用于农业农村比例的相关政策。加快构建以财政资金撬动社会资本流向乡村产业的体制机制，提振社会投资主体的信心。

       2. 以深化改革为主线盘活在乡资源

       发展乡村产业，要以乡村现有产业基础和资源存量为前提，通过深化农村改革打破制约乡村产业发展的内在约束，创造优越的制度环境，盘活用好在乡要素资源。 

       深化农村集体产权制度改革。通过改革着力激发乡村产业发展的内生动力。深化农村土地制度改革，落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法，在引导农村土地经营权有序流转的基础上，更加注重发展服务带动型适度规模经营模式。深化宅基地制度改革，在不能侵犯农民的土地权益，包括不减少粮食生产能力、不减少耕地数量的前提下，盘活用好闲置宅基地， 通过出租、出让的方式，主要用于新产业、新业态的发展。扎实推进农村集体产权改革，在清产核资工作已经完成的基础上，全面开展集体经济组织成员身份确认、股权量化等工作，研究赋予农村集体经济组织特别法人资格的办法。培育壮大农村集体经济，稳妥开展资源变资本、资金变股金、农民变股东、自然人农业变法人农业的改革，打造服务集体成员、促进普惠均等的农村集体经济组织，大力发展乡村产业。 

       建立健全乡村人才培育机制。建设一支“懂技术、善经营、会管理”的乡村产业经营人才队伍。着力提升农业从业者的人力资本，打造“有爱农情怀，有工匠精神，有创新意识，有社会责任” 的人才队伍。面向农村新产业、新业态，优化从业者队伍结构，加快建设知识型、技能型、创新型农业经营管理人才队伍。支持实施“本土农业高层次人才”培育工程，重点在农业企业负责人、农民合作社带头人、家庭农场主、农业服务组织负责人、农村民宿负责人等生产经营能手中遴选一批特色产业发展的领军人才。重点培养乡村产业经营管理人才，引导树立现代企业管理、产业融合发展、绿色生态发展等理念，提升决策经营管理能力， 成为引领乡村产业发展的主力军。深化乡村创新创业人才培育，孵化一批“农创客”“青创客”，为农业农村发展注入新鲜血液、新生力量。加强农业科技人才培育，培育一批现代种业、农业科技、设施装备、信息技术等科技研发、应用、推广队伍，提升农业科技水平，加快推进乡村产业升级。 

       推进农业农村管理体制改革。构建乡村产业一体化管理机制。加强农村基层管理，严格落实各级党委抓农村基层党建工作责任制，发挥县级党委“一线指挥部”作用，实现整乡推进、整县提升；深化农村社区建设试点工作，完善多元共治的农村社区治理结构；深化农村精神文明建设，提高农民文明素质和农村社会文明程度，调整和完善农业管理体制，建立完善与市场经济体制相适应、符合现代农业管理要求的农业农村管理体制机制，构建农业生产投入一体设计、农村一二三产业统一管理、农业国内国际“两种资源、两个市场”统筹调控的大农业管理格局。 

       3. 以要素下乡为核心融合城乡关系

       以工补农，以城带乡，形成新型城乡关系，实现城乡要素自由流动。城市要素进入乡村，是乡村产业发展不可或缺的支撑条件，城市在资金、人才、科技等方面所具备的要素优势，恰为乡村产业发展所欠缺，因而必须打通城乡串联， 将要素引入乡村，形成城乡共融共享、互利共赢的可持续发展局面。 

       吸引资金下乡。搭建城乡要素流动平台，促进城乡要素有效配置。引导资金流向农业农村，全面落实农村金融机构存款主要用于农业农村发展的考核约束机制，实施差别化货币政策，健全覆盖市县的农业信贷担保体系，改革抵押物担保制度，完善抵押物处置机制， 扩大涉农贷款规模；推广政府和社会资本合作PPP模式，带动金融和社会资本投入农业。根据农业农村部制定的《社会资本投资农业农村指引》，将社会资本向重点产业和领域引入，通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，健全联农带农有效激励机制，稳妥有序地投入乡村振兴。 

       吸引人才下乡。鼓励引导在外创业有成、热爱家乡的创业能人、社会贤达等，返乡创办实业， 发展乡村产业。开展返乡农民工特色创业培训。优化农村电商发展环境，加大农村电商人才队伍培养力度，引导具有实践经验的电子商务从业者返乡创业。引导和鼓励高等院校、科研院所、国有企业等企事业单位专业技术人员到乡村离岗创新创业，鼓励高校毕业生投身乡村产业建设、从事符合条件的创业项目。支持有条件的县市区，在资金支持、创业场地、项目孵化、融资担保等方面探索制定支持返乡下乡创业的优惠政策。 

       吸引科技下乡。深入实施科技兴农战略，改善农业重点学科实验室、科学实验站（场）研究条件，推进现代农业产业技术体系建设，打造现代农业产业科技创新中心和农业科技创新联盟，建设农业科技园区、农业科技成果转化中心、科技人员创业平台、高新技术产业孵化基地，打造乡村产业创新高地。健全涉农技术创新市场导向机制和产学研用合作机制，鼓励创建技术转移机构和技术服务网络， 建立科研人员到乡村兼职和离岗创业制度，探索其在涉农企业技术入股、兼职兼薪机制。建立健全农业科研成果产权制度，赋予科研人员科技成果所有权。发挥政府引导推动作用，建立有利于涉农科研成果转化推广的激励机制与利益分享机制。探索公益性和经营性农技推广融合发展机制，允许农技人员通过提供增值服务合理取酬。

       4. 以公共服务为重点完善政策体系

       政府对乡村产业发展的政策支持应该突出行为导向，重点为各地发展乡村产业提供完备的基础设施和便捷的公共服务。 

       加大公共资源分配向农村倾斜力度。推进乡村建设行动，改善乡村产业发展环境，把强化农村基础设施建设纳入新基建规划，加强农村基础设施建设，全面落实城乡统一、重在农村的基础设施建设保障机制，深化农村公路管养体制改革，积极推进城乡交通一体化， 实施农村饮水安全巩固提升工程和新一轮农村电网改造升级工程，进一步完善农村宽带、停车场、垃圾处理设施等条件。将农村新基建和乡村产业发展有机结合，以农村新基建催生乡村产业的新形态。加强财政支农投入，把农业农村作为财政支出的优先保障领域，中央预算内投资继续向农业农村倾斜，着力优化投入结构，创新使用方式，提升支农效能。加大各级财政对主要粮食作物保险的保费补贴力度，建立对地方优势特色农产品的保险补贴政策。 

       探索建立农业农村发展用地保障机制。助力乡村产业发展，完善新增建设用地保障机制， 将年度新增建设用地计划指标、域内土地占补平衡年度土地利用计划确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展，鼓励通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游等产业和农村三产融合发展，加快推进农村“三块地”改革，让土地等资产要素活起来、流起来、用起来。盘活农村零散分散的存量建设用地，将整治的闲置宅基地、村庄空闲地、厂矿废弃地、道路改线废弃地、农业生产与村庄建设复合用地及“四荒地”，重点用于县域内发展乡村产业。完善农业用地政策，探索针对乡村产业的省市县联动“点供”用地。坚持土地管理制度改革创新与乡村产业发展相结合，研究进一步支持设施农业健康发展的意见，适度扩大农业设施用地范围、比例和规模，推动将农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储等纳入设施用地范围。

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