近日，中央文明办提出，在今年全国文明城市测评指标中，不将占道经营、马路市场、流动商贩列为文明城市测评考核内容，推动文明城市创建在恢复经济社会秩序、满足群众生活需要的过程中发挥更加积极的作用。

这是有温度、接地气的调整。考虑到疫情造成的影响，符合民情民意，释放出文明城市创建重民生的政策善意。面对新的发展形势，如何真正落实“以人为本”？如何把握“力度”兼顾“温度”，使社会政策符合预期？来看看德行干训中心转载自《人民论坛》的这篇独家报道吧！

社会政策是指由一定的社会主体（主要是政府，也包括社会组织等其他主体）所提供的一种社会资源，目标是解决社会问题、维护社会稳定，而不是简单的“制定—执行”。社会政策要发挥应有作用、实现初衷，离不开三个重要环节，即政策的制定、执行与评估，它是一个复杂的、动态的、循环的过程，并非简单的、一次性的制定和执行。因而，对于为了解决教育、医疗、就业、社会保障等民生问题而制定的社会政策最终未能达到预期效果，甚至起到相反作用的情况，应该从社会政策制定、执行和评估的过程中去分析、寻找答案。

01 政策制定

总体来讲，宏观社会政策属于“权力金字塔”结构，即从上至下制定的，但政策制定的过程并非只发生在“塔尖”。一般而言，社会政策是通过确定目标、拟定方案、优选方案的流程实现的。在我国的行政体制中，不能将社会政策简单地理解为由中央政府负责制定、由地方政府负责执行。社会政策的制定是多层级的，首先，中央及各部委通过调研确定社会政策的主干，并下发指导性文件；而后，各地方及各部门根据不同情况再次进行研究细化，确定社会政策的具体实施方案。社会政策越到基层一级，遇到的特殊情况越多，越需要细化、深化、具体化。同时，省与省之间的政策并不完全相同，市与市之间的政策也存在差别。

中国政策制定的过程是大体是从中央政府到省级政府，再到市级、县级政府，经历了一个从“确定主干”到“生长枝叶”的过程。整体来讲，中央所制定的社会政策经历了科学严谨的调查、研究和决策，主要是从总体上、原则上和方向上把握。需要注意的是，在下一级对社会政策的完善过程中，问题时有发生。这主要基于两个维度的复杂性：一是各省市县的实际情况复杂多样，经济水平、自然资源、气候条件、生态环境等各方面均有独特之处，需要因地制宜；二是社会政策的作用机制具有不确定性，社会政策在实施过程中会受到多重因素的影响，有的还会引起连锁反应。

以供暖问题为例，早在2003年，建设部等八部委就联合下发了《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》，这一社会政策经历多年的演变，在不同地区发展出了不同的表现形式，比如煤改气、煤改电、集中供热、取暖补贴等不同的具体政策。从根本上讲，从中央到地方推进和改进供暖工作的首要目标是保障人民群众的利益。目前，多数地方在因地制宜原则的指导下，以群众温暖过冬为基本要求，同时尽可能兼顾经济发展、生态保护、资源节约的要求，施政成效明显，群众满意度较高。但也有个别地区出现了舍本逐末现象，如补贴不到位、温度不达标、改造推进不力等问题。

02 观念引导

政策有中央政策、地方政策、部门政策之分。涉及全国的社会政策在中央、国务院制定后，按照相关要求传达落实到地方政府，并付诸执行。社会政策具有广泛性，但制定政策的最终目的是解决社会问题。为了实现这一目的，社会政策从制定到执行再到反馈，都需要正确的观念引导。如果说，经济政策最重要的理念是提高效率，社会政策最重要的理念就是公平公正。

需要指出的是，一般认为社会政策的制定和执行之间没有明确的界线。社会政策的制定过程是多层级的，地方政府可以将指导性政策具体化，因而，制定具体政策的过程也可以被认为是执行政策的过程。对社会政策制定和执行概念理解上的异同，也表明社会政策从“制定”到“再制定”是一个复杂的过程。基于区域特殊性和社会政策本身的特殊性等多方面因素的影响，社会政策在再制定过程中也可能会出现偏离实际的情况。

第一，执行者没有深入地了解实际情况。没有调查就没有发言权，要结合具体情况制定、调整政策执行方式。社会政策的“再制定”和具体执行都不能简单地“拍脑袋”，要经过科学的调查研究，尤其是面对复杂问题时。社会政策的执行是一个科学的过程，违背了这一点，就会偏离正确的方向，就不可能产生良好的效果。

第二，执行者缺乏必要的定力和耐心。个别执行者存在急于求成的心态，希望尽快完成任务，抓紧出“政绩”，于是脱离实际大搞“面子工程”。事实上，这样不仅解决不了问题，还有可能进一步扩大问题。

第三，个别执行者不作为、慢作为、不担当。如果执行者对于社会政策持消极、敷衍态度，不积极解决问题，那么预期效果就难以达成。

03 评估机制

评估是指对政策执行的效果进行评价，目的是通过反馈促进社会政策的调整和完善，进而达到预期效果。这是社会政策实施过程中的重要一环。对于应该评估什么，历来皆有不同的观点。有些学者认为是评估政策执行的效果或者政策方案本身，有些学者认为是评估政策实施的全过程。事实上，只要站在客观公正的立场，无论哪一种视角下的评估都能对社会政策产生正面影响，使社会政策具有动态发展以及自我调节的特性，从而不断完善社会政策。

目前社会政策评估存在的主要问题是相关机制尚不完善。一些地方和部门的领导对社会政策评估的认识存在误区，这些误区主要是因为利益相关性而产生的。在错误政绩观的驱使下，个别政府出于自身利益考虑，为了达到一个良好的评估效果，对事实予以夸大、隐瞒、曲解。这种评估的出发点是为了获得一个良好的政绩，而不是真正看重政策起到的实际效果。同时，社会政策评估的客观影响因素主要有三个：

首先，政策目标的不确定性。一项社会政策的制定通常涉及多个目标，反映了不同群体的利益诉求。因此，只有在评估中确定社会政策的主要目标和次要目标，才能使评估的结果更有成效。

其次，政策效果的不确定性。社会政策的效果是一个整体性概念，包含了不同的维度，其中有些维度相对易于测量，有些维度相对难以测量，还有的处于不断变化中，客观上为社会政策评估制造了困难。

最后，评估的资源缺乏。社会政策评估是一项大工程，需要大量的人力、物力、财力投入。

当这些条件不具备或者不完全具备时，评估的质量就会受到影响。

04 具体路径

习近平总书记曾经明确指出，“要解决好社会政策托底问题，重视保障和改善民生”。社会政策要想行之有效，就必须坚持以人为本、因地制宜、实事求是的原则。要把握“力度”，兼顾“温度”，让社会政策符合预期。

✔ 社会政策应根据实际情况进行调整，不能把政策当成绝对化的政令以及考核数字。在社会政策的执行过程中，推进速度固然重要，同时也要考虑不同地区的实际情况，不能揠苗助长。任何社会政策的推动都是循序渐进的过程，不可能一蹴而就。应将“力度”问题时刻挂在心上，根据不同需要不断作出调整。社会政策实施不仅应当有令行禁止的“力度”，还应有温暖人心的“温度”。社会政策的“温度”是指社会政策对象对于政策的感受程度，可以看作是政策执行中的“晴雨表”。要根据“温度”高低的具体情况来把握社会政策执行的“力度”。

✔ 不忘初心，为民“暖心”。社会政策的复杂性体现在从制定到执行再到评估的每个环节都有可能会出现偏差，最终影响政策实施的效果。社会政策的出发点只有一个，即从社会需求出发，解决人民群众的问题，满足人民群众对美好生活的新期待。只有真正以民为本、全心全意为人民服务，社会政策才会产生良好效果。这就要求各级领导干部树立正确的政绩观，不仅要“对上负责”，更要“对下负责”；不仅要考虑是否已经完成上级交办的任务，更要考虑自己的工作是否让人民真正得到了益处。只有树立这样的治理理念，才能让民众不寒心。

✔ 在动态中不断调整和完善社会政策。社会政策不是一成不变的，科学的社会政策应当是动态发展的。社会政策在实施之后要不断进行科学评估，及时反馈实施的效果，进而对社会政策进行调整，以期实现社会政策的初衷。正如习近平同志指出的，“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人”。“阅卷”的目的不仅是为了打出分数，更是为了提醒“答卷人”对不足之处加以改进。社会政策要时刻面对社会发展提出的各种新问题，虽然政府是社会政策的制定者和执行者，但人民群众的满意度反映了社会政策的实施效果。因此，社会政策的制定、执行、反馈不是政府的“独角戏”，而是人民群众等各方力量共同参与的“群英会”。

当前，在“坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”科学执政理念指引下，从社会政策的角度分析社会问题，在动态中不断调整和完善社会政策，是国家治理体系不断走向现代化的标志，是政府服务能力不断提高的标志，是社会问题得以解决、人民群众需求得以满足的标志，也是社会不断进步的重要体现。（选自： 《人民论坛》6月上 中共中央党校（国家行政学院）研究生院硕士研究生贾晗对本文亦有贡献 原标题：社会政策要把握“力度”兼顾“温度”）